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进一步修改意见,但总体而言,教改《规划纲要》已经基本完成文本制订阶段的工作——当然,也会有不少人关注第二轮征求意见中,究竟有哪些意见被采纳——接下来将转入实施阶段。而如何实施教改《规划纲要》,比文本的制订面临更大的困难。在教改《规划纲要》征求意见稿发布之际,有专家曾谈到,这是目前所能达成的改革共识。笔者虽一直呼吁要增进共识,但也明白在经过一年半时间的讨论出台征求意见文本后,再就一些关键问题增进共识,十分艰难。可就是如此,要从目前达成的有限共识到推进改革,也并非水到渠成,在改革推进中,必然还将遭遇既得利益者的阻力,教育改革是真改还是假改,不在于纲要文本写了什么——写了什么也很重要——而在于具体落实得如何,在于面对阻力的坚决态度。有两方面改革,笔者特别关注。其一,落实和扩大学校的办学自主权。这是一个始于上个世纪90年代初的教改话题,在1993年版的教改规划纲要中,落实学校的办学自主权,就是改革的目标与任务之一,但直到今天,学校的办学自主权,依旧少得可怜。要推进落实和扩大办学自主权的改革,阻力不在于学校(学校求之不得),不在于教师(教师也苦于自己的教学、科研受行政干扰),更不在社会(社会也期盼学校有个性与特色),真正的阻力,来自于教育行政部门。因为一旦落实和扩大学校的办学自主权,行政部门就将失去办学权、审批权、行政评价权,再难对学校办学指手画脚,也无法享受大权在握被学校奉为上宾的待遇,而只能老老实实地履行教育投入责任,做好教育服务。这也是笔者担心国家教育综合改革办公室设立在教育行政部门,或者教改由教育行政部门牵头推进的原因。难道行政部门不会眷恋既得利益,勇于向自己开刀?从过往教育行政评估泛滥的事实看,依靠行政部门自觉放权,是很难靠得住的。在笔者看来,教改是真改还是假改的“试金石”,就是将教育行政部门作为改革的第一对象。其二,取消学校实际存在的行政级别。取消学校的行政级别,并不是教育去行政化改革的全部,但绝对是最关键的环节——以大学而言,教育去行政化,最终应建立现代学校制度,推行“自主办学、学术自治、教授治校、学生自治”,如果不取消行政级别,大学根本无法做到自主办学——作为官员的校领导必然听命行政部门的指挥,现代学校制度无法构建;可如果只取消行政级别,学校却不能自主办学、校内照样以行政管理学术和教育事务、受教育者的权益也无保障机制,当然取消行政级别无益于去行政化,反而会矮化大学。以上这种关系,令人对改革前景难以乐观。一种极有可能出现的局面是,由于大学不能自主办学、校内改革迟缓,取消行政级别的改革试点“被证明”为“不利于教育发展”,由此行政级别重新恢复,之后再不提及。教育改革是一个系统工程,绝不是只做局部调整就可达到改革效果。近年来,一些高校校内所谓的学术权与行政权分离改革,之所以会失败,就是没有对教育举办权、办学权、教育权、学术权、受教育权进行梳理,局部的利益调整终受制于整体环境。所以,能否以大教育、大改革的视野,去推进教育改革,而非就事论事,将直接影响教改《规划纲要》的实施。其实,从教改《规划纲要》制订的意义看,就是为了系统描述,并统领未来的教育发展与改革,我们本不该有教改难以系统推进的担忧,但是,鉴于长期来教育管理的各自为阵,顾此失彼,如果规划所设计的改革不同步推进,改革效果可能南辕北辙——政府向学校放权,可学校的内部改革迟迟不推进,就会出现“一放即乱”的办学局面,目前公众对高校自主招生的质疑,就因大学没有在获得自主招生权时,同步进行校内管理改革,以行政为主导的教育管理,为腐败滋生提供空间;政府不向学校放权,却要求大学探索新型管理制度,尝试建立董事会、理事会、学术委员会、教授会之类的机构,就会出现现代学校制度的形似而非神似,这些机构早就在我国大学中存在,但几乎都是摆设与工具。如果教育改革不能触及核心利益,只在局部寻求有限作为,教改《规划纲要》就很可能沦落为墙上规划,这是整个社会和教育领域,不期望看到的“改革局面”。2010年5月1日,腾讯网《落实教改《纲要》,要避免走调变形》:双休日我在江苏的两所中学讲座,和校长谈起上周刚审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》。其中,关于义务教育教师和校长轮换的规定,是他们最为关注的条文之一。校长们说,实施这一规定,有可能不是“治教”而是变为“治人”,这让我印象深刻。这个“治人”,不是管理人的意思,而是“整人”。根据几位校长的经验,实行教师和校长轮换制,完全有可能对教学水平不高、那些不听领导的话、与领导关系不好的教师、校长进行轮换,而学校的办学骨干、与领导关系亲近的教师和校长,则有可能一直不会被轮换。——不被轮换至少有两种可能,一是每次轮换的比例最多不过三分之一,有的人可能次次都轮不上;二是即使规定五年之内教师、校长必须轮换,但是,谁知道我们的政策能不能延续五年?说不定五年之后,由于第一轮“轮换效果”不佳,这个政策又被中止了呢?这还是“治人”的一方面,就是被轮换,轮换到哪个地区、哪所学校,也是大有讲究的——关系好的,可能就在原来学校的附近轮换,或者轮换到更理想的地区、学校,关系不好的则可能被发配到离家远、大家都不愿意去的地区。此前,关于实行教师轮换制,我曾撰文指出,必须具有一大前提,即将义务教育教师纳入国家教育公务员,按照公务员进行管理。这样,教师享受了教育公务员的权利,也就得履行相应责任,接受轮换的结果。但,通过与校长的交流发现,除了要具有这一前提,科学、合理实行教师轮换制,还得有两个基本组织。一是社区教育委员会,这在国外中小学管理中,是十分重要的代表社会各界,参与中小学管理的重要力量。它不仅参与学校管理的决策,还对决策执行效果进行评价和监督。对于教师轮换,作出决定的不是教育行政部门官员或者中小学领导,而是社区教育委员会。二是教师委员会,这同样是现代学校制度中,十分重要的代表教师权益的组织。如果设有全体教师组成的教师委员会,那么,对学校内部哪些教师进行轮换,就不会是民主管理、民主决策的结果,也难公开、透明,而领导们正可用“轮换”来“治人”。一个教师轮换问题,背后其实牵涉到教育发展理念调整与教育管理制度改革。在国家教改《规划纲要》中,明确提到,要引导社区和有关专业人士参与学校管理和监督,但是,一个很明显的倾向是,各项教育改革之间,似乎没有做好同步改革的打算。有可能的改革局面是,推进教师轮换制,可却不将义务教育教师纳入国家教育公务员管理,同时也不建立真正能发挥作用的社区教育委员会和学校教师委员会。操作这一改革措施,还是基于当前对教师的管理模式和学校管理模式,其必然结果是,教师轮换制改革走向失败。其他的教育改革的命运也可能与这一改革完全一样。事实上,以前的各项教育改革,也是这样从大家寄予厚望到走向失败的,包括禁止择校,却不改革教育资源配置模式;推进高校自主招生试点,却不打破高考集中录取制度;推出建设世界一流大学的“985”工程,却不落实大学办学自主权,却不实行学术本位管理……教改《规划纲要》即将启动实施,期望这样的旧事,不要再在落实教改《规划纲要》中重演。
2010年7月31日,《北京青年报》(熊丙奇)《突破既得利益者的阻力实质推动教育规划纲要》:中共中央、国务院近日印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》),并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。将这一《纲要》与今年2月28日发布的征求意见稿进行对比,不难发现,正式颁布的《纲要》有不少地方进行了修订,语气更为明确。比如,在“推进政校分开、管办分离”部分,有一重要的描述变化——将此前的“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”修订为“随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。这里少了一个“逐步”,无疑体现了取消学校行政级别、改革学校行政化管理模式的坚定态度。但总体而言,《纲要》并没有实质性的修改。以此前公众意见比较集中的学前教育而言,正式颁布的《纲要》并没有修订学前教育的发展目标 888真人官网,依旧是“积极发展学前教育,到2020年,普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育。重视0至3岁婴幼儿教育,所作的修改也主要在文字表述上,诸如由“大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园。加大政府投入,完善成本合理分担机制,对家庭经济困难幼儿入园给予补助”修改为“积极发展公办幼儿园,大力扶持民办幼儿园。实行成本合理分担机制,对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助”。这样的比照,或许会令大家略微失望——轰轰烈烈地征求意见,公众也提了那么多意见,为何采纳者寥寥?笔者并不这么看。征求意见稿的表述,是迄今为止教育改革所能达成的共识,大家希望在公开征求意见的基础上增进共识的心情是可以理解的,但要被大幅采纳,可能性极小——这需要又一个漫长的利益博弈过程。笔者更为关注的是目前《纲要》所设定的教育发展和改革目标、举措能否真正落实。比如,《纲要》明确提出,提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例,2012年达到4%。社会各界对此评价颇高。然而,在6月份,财政部负责教育资金投入的教科文司就召开预算会,对《纲要》落实所需资金规模、分年度投入计划和投入方向以及筹措资金方面进行研究落实。财政部官员表示,“实现这个目标财政缺口有几千亿”。这难免令人担忧,4%的目标是否能如期实现?或者,就是2012年实现了,之后能否持续保持?这样的担忧是有前车之鉴的。1993年版的《中国教育和发展纲要》就明确指出,“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例,本世纪末达到4%”,然而时至今日,这一目标尚未达到。要确保4%的教育投入目标真正得以落实,要改革教育经费的拨款方式,建立国家和地方的教育拨款委员会,其职责是负责教育预算,并监督按预算拨款。再比如,虽然《纲要》明确“取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”,然而,究竟怎样推进取消行政级别的改革,还是一片茫然。笔者接触的教育人士,几乎没有几个相信会真正取消行政级别的——是靠教育行政部门?还是靠学校行政机构?取消行政级别之后政府怎样管理学校?校领导们心甘情愿被取消行政级别吗?因为取消行政级别是涉及到政府与学校关系、学校领导遴选、学校内民主管理的系统问题,其中,教育行政部门放权(财权和人事权)最关键。可是,教育行政部门愿意主动放权吗?而吊诡的是,主导教育改革的恰恰是教育行政部门。所以,这也难免让公众对学校的去行政化改革难以乐观。为此,推进中央向地方放权、政府向学校放权、落实和扩大学校的办学自主权,不应该由政府教育行政部门主导,也不应该把教育综合改革办公室设立在教育行政部门,而应该至少设立在国务院,最好设立在全国人大,由人大机构来主导教育改革,促进教育分权,并对教改是否落实进行问责。类似的《纲要》执行问题,还有很多。包括义务教育的均衡发展、现代大学制度的构建、进城务工人员子女当地求学与升学问题……国务院总理温家宝曾说,《纲要》应该反映国家的意志、决心和战略眼光,让人民看到希望,从而增强对中国教育的信心。现在,《纲要》已经启动实施,人民对中国教育的信心能否增加,就要看具体的落实情况了。倘若《纲要》只是墙上规划,在现实中难以突破既得利益者的阻力,仍是维持现有利益格局,那么,公众对教育的信心,不仅难以增加,甚至还可能会进一步丧失。因此,对于既已确定的改革目标,要进一步明确改革的主导者、改革的途径与手段,以加快实施进程。(熊丙奇 上海交通大学副教授)
2010年8月1日,腾讯网“熊丙奇的博客”《教育规划纲要的修订但愿不是文字游戏》:《国家中长期教育改革和发展教育规划纲要(2010--2020年)》(以下称《纲要》)正式文本7月29日公布。将其与此前公布的征求意见稿对照,正式文本中在“考试招生制度改革”部分增加了“清理并规范升学加分政策”。(新京报7月31日)《纲要》正式文本公布以来,这样的比照在各媒体上都一定程度存在。这反映了社会舆论对《纲要》的高度关注。虽然《纲要》总体上并没有实质性的修改,然而,局部文字描述的微调却也很吸引眼球。仅举几例。在征求意见稿发布时,笔者曾统计,这一文本中,有21处“逐步”。对于正式文本,笔者再进行统计,“逐步”减少为18处。其中,比较关键的减少为,将征求意见稿中的“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”修订为“随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。这里少了一个“逐步”,无疑体现了取消学校行政级别,改革学校行政化管理模式的坚定决心。当然,这一取消,也与今年6月发布的《国家中长期人才发展规划纲要(2010-2020年)》所提到的“取消科研院所、学校、医院等事业单位实际存在的行政级别和行政化管理模式”一致的,否则,《人才规划纲要》要求“取消”,而《教育规划纲要》却称“逐步取消”,对于改革,公众难免将信将疑。在“考试招生制度改革”部分,正式文本相较征求意见稿,有两处变化。一是将“完善招生录取办法,建立健全有利于专门人才、创新人才选拔的多元录取机制”修改为“完善高等学校招生名额分配方式和招生录取办法,建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制”,增加了完善高等学校招生名额分配方式;二是在“加强信息公开和社会监督”条款增加“清理并规范升学加分政策”。以上两处修改(严格说来应是三处,多元录取机制之前,加上了“促进入学机会公平”)表明,考试招生制度改革将突出保障公平。这是与征求意见期间,公众呼吁要以公平为出发点来推进考试升学制度改革相吻合的。对于学前教育,虽然这是征求意见最为集中的领域,公众也期待能将一年学前教育纳入义务教育,然而,《纲要》所定的学前教育发展目标,仍旧是“积极发展学前教育,到2020年,普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育。重视0至3岁婴幼儿教育”,而修改之处是,将“积极发展公办幼儿园,大力扶持民办幼儿园。实行成本合理分担机制,对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助”修改为“大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园。加大政府投入,完善成本合理分担机制,对家庭经济困难幼儿入园给予补助”。这一修改,从字面上看,只是“大力发展”,与“积极扶持”的位置挪动,但涵义却是不一样的,这传递的意思是,政府发展学前教育的侧重,将是公办幼儿园而非扶持民办幼儿园。社会舆论之所以对照《纲要》的修改之处,是想了解征求意见阶段,政府部门究竟多大程度采纳、吸收了民意。作为统领未来10年教育改革和发展的纲领性文章,其每一句描述,都应具有刚性约束力,所以,“细抠”每一句描述,对于理解、落实和执行《纲要》,意义重大。也正是如此,但愿《纲要》的修订,不是一场文字游戏,而且,在落实和执行《纲要》中,须有明确的举措,来对应“取消”、“大力发展”。不然,从“逐步取消”到“取消”,从“积极发展”到“大力发展”,这“字斟句酌”,只会增添公众对教育未来的焦虑,成为教育改革和发展形式主义的反讽。
2010年8月2日,千龙网(熊丙奇)《如何避免教育规划纲要成为纸上愿景?》:中共中央、国务院近日印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》(以下简称《纲要》),并发出通知,要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。将这一《纲要》与今年2月28日发布的征求意见稿进行对比,不难发现,正式颁布的《纲要》有不少地方进行了修订,语气更为明确。比如,在“推进政校分开、管办分离”部分,有一重要的描述变化——将此前的“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”修订为“随着国家事业单位分类改革推进,探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策,克服行政化倾向,取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。这里少了一个“逐步”,无疑体现了取消学校行政级别、改革学校行政化管理模式的坚定态度。但总体而言,《纲要》并没有实质性的修改。以此前公众意见比较集中的学前教育而言,正式颁布的《纲要》并没有修订学前教育的发展目标,依旧是“积极发展学前教育,到2020年,普及学前一年教育,基本普及学前两年教育,有条件的地区普及学前三年教育。重视0至3岁婴幼儿教育,所作的修改也主要在文字表述上,诸如由“大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园。加大政府投入,完善成本合理分担机制,对家庭经济困难幼儿入园给予补助”修改为“积极发展公办幼儿园,大力扶持民办幼儿园。实行成本合理分担机制,对家庭经济困难幼儿入园给予财政补助”。这样的比照,或许会令大家略微失望——轰轰烈烈地征求意见,公众也提了那么多意见,为何采纳者寥寥?笔者并不这么看。征求意见稿的表述,是迄今为止教育改革所能达成的共识,大家希望在公开征求意见的基础上增进共识的心情是可以理解的,但要被大幅采纳,可能性极小——这需要又一个漫长的利益博弈过程。笔者更为关注的是目前《纲要》所设定的教育发展和改革目标、举措能否真正落实。比如,《纲要》明确提出,提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例,2012年达到4%。社会各界对此评价颇高。然而,在6月份,财政部负责教育资金投入的教科文司就召开预算会, 牡丹国际娱乐场对《纲要》落实所需资金规模、分年度投入计划和投入方向以及筹措资金方面进行研究落实。财政部官员表示,“实现这个目标财政缺口有几千亿”。这难免令人担忧,4%的目标是否能如期实现?或者,就是